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编者按
近期,洞庭湖清除大面积种植的欧美黑杨引发舆论关注。去年,位于某地国家级自然保护区核心区内的风力发电机组被全部拆除。无论是种树还是风力发电,这些看似“环保”的事情现为什么会被叫停?项目建设怎样才能更加体现人与自然和谐的理念?我们对此组织讨论,以飨读者。
从资源环境公共产权看政府决策
▌ 李志青
复旦大学环境经济研究中心
随着生态文明建设工作的推进,各地出现了一些颠覆传统生态环保概念的事例。比如中央环保督察组在对湖南省督察反馈意见中指出,欧美黑杨大面积种植,损害了洞庭湖的自然生态。又譬如在西南某些地区开发属于清洁能源的小水电,却反而破坏了当地的生态环境。
那么,为何在自然资源利用和生态环境保护过程中,以往看起来很生态和环保、现在却反而对生态环境产生了负面影响?如果说,这样的例子仅仅是在某些地区偶尔出现,只是孤立的个案,那还可以理解。但如果这样的案例多次发生,那么其背后是否存在一些共性的原因,就值得思索了。
从经济学的角度来看,出现生态环境问题的原因不外乎外部性、市场失灵等因素,而这些因素的共同核心都指向一个问题,那就是如何去界定事关生态环境权益的产权归属。正是由于在产权归属上的模糊不清,再加上科学技术认知本身的局限性,才造成了生态环境和自然资源的过度利用或不当利用。
当前各地所发生的颠覆传统环保概念的案例与生态环境产权归属安排有没有关系呢?笔者对此进行了深入分析。
黑杨的种植、风力发电以及建设小水电,都得首先承认产权是归属国家与全民所有的,而政府有权代表国家与全民来行使这个公共所有权。应该说,与之前相比,自然资源和生态环境使用权没有“旁落”于私人之手,进而造成各种环境问题,这已经是进了一步。因为后者可能带来严重的“外部成本”效应,社会承担了成本,而私人获得了好处。
但是问题在于,为何在产权恢复其公共属性之后,反而造成了资源环境受损的结果,出现了事与愿违的结局?笔者认为,问题的症结仍在于产权归属上,正是产权归属认识得不全面、调整得不彻底,造成了这样的结果。
毋庸置疑,大家都认为恢复资源环境产权的公共属性对于保护资源环境有着重要的价值,但是对于究竟应该以何种形式来恢复资源环境产权的公共属性,长期以来存在误区。其中最大的误区,就是将这个问题简单化为“私人与公共”的差异。事实上,这个问题非常复杂,其中最为复杂的地方在于“,公共属性”的范围究竟应该有多大?具体而言,究竟什么是“公共”?这个产权究竟应该受到哪些人群的支配才是最优的呢?
以黑杨的种植为例,当年种植黑杨本身代表着当地政府确认了对于土地资源和生态环境产权的支配权,从而在当时做出了“理应正确”的决策。但恰恰是这样的决策毁掉了当地的生态环境系统,并影响到了周边的生态环境质量。
就产权的视角来看,造成这个结果的原因正在于,基于生态系统上的因素,洞庭湖资源环境产权的公共属性范围其实应该超过当地政府的行政管辖范围。也就是说,区域生态环境保护的决策应该在产权所涉及的相应更大范围内进行研究和商议。否则,即便是地方政府代表国家和全民行使了产权的公共属性,也仍然会造成净收益分配上的不对等,进而损害生态环境。
进一步而言,如果这样的公共属性事关地方经济利益,那么不对等的程度就极有可能加剧。譬如小水电建设的例子就表明,资源环境的公共属性可能在绿色“正确”的名义下被滥用,变成为服务于某个产业、某项地方经济利益的工具。究其本质,仍然是资源环境产权归属的不当造成了“外部成本内部化”的不彻底,进而损害了生态环境的质量。
应该说,对于资源环境产权问题的上述复杂性,我们已经有所认识,并对不合理的归属加以纠正。如环境保护的垂直管理改革、环境保护税税额水平的地方授权,以及生态环境损害赔偿的属地化管理等都是很好的证据。在未来,我们既要防止资源环境公共产权归属范围的“缩小化”,同时也要预防公共产权归属范围的“扩大化”,避免产生过犹不及的后果。
体现人与自然是生命共同体观念
▌ 席鹭军
中共江西省委党校
不能简单地把自然当作发展的工具,优质的生态环境与丰富的物质财富一样,也应成为人们的价值追求。
上世纪70年代,在洞庭湖自然保护区大规模种植欧美黑杨,被视为保护湖区生态的重要举措。如今强力清除黑杨,是因为黑杨生长繁殖和不科学的种植方式破坏了洞庭湖自然保护区的生态系统,威胁到了其他动植物的生存。这一事件的发生,反映了人们对环境保护的认知有了新的提高。这也提醒人们,随着时代的发展,环保工作需更新理念和思维。
首先,要更新环保理念,适应新时代的需要。过去,只要经济发展方式不会导致资源的过度消耗和环境的过度污染,就算符合环保要求。这种环保理念是以经济发展为中心,环保服务于经济发展,环境资源只是经济发展的手段和工具。但随着生态文明建设的深入,尤其党的十九大报告提出“人与自然是生命共同体”,人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然,不能简单地把自然当作发展的工具,优质的生态环境与丰富的物质财富一样,也应成为人们的价值追求。因此,环保理念也要与时俱进。
环保不仅服务于经济发展,也要服务于生态环境发展。一切与生态环境发展相违背的行为,都应被视为不环保的行为,理应受到环保法律法规的管制。例如某地自然保护区内的风力发电机被拆除,就是因为在自然保护区内生态是第一位的,一切都要让位于生态环境保护。
其次,要用系统思维,推进环保工作。生态环境是一个完整的有机系统,各种生物和支撑生物生存的环境资源要按一定比例组合一起,系统内部才能实现能量和物质的良性循环,生态系统才能平衡。否则生态系统的平衡就会被打破。生态系统的这种特性,要求我们要运用系统思维开展环保工作,切忌头痛医头、脚痛医脚。
党的十九大报告指出“要统筹山水林田湖草治理”,就体现了环境治理的系统思维。例如,上世纪80年代鄱阳湖流域水土流失严重,江西开启了“山江湖工程”,提出“山是源,江是流,湖是库,山、江、湖互相联系,共同构成互为依托的大流域生态经济系统”的重要思想,就体现了环境治理的系统思维。
那么,如何培养自身的系统思维呢?笔者认为,除了要学习马克思主义哲学辩证法思想以及系统论思想之外,还应在工作实践中将其转化为指导实际工作的思想论和方法论。如果当初以系统观审视欧美黑杨种植问题,或许黑杨就不会在洞庭湖自然保护区内遍地开花了。
再次,环保举措需经科学严密的评估和论证。环保无小事,重大环保举措在实施之前,要走专家论证、公众参与、风险评估、合法性审查、集体讨论的决策路径,征求多方意见、集众人智慧,绝不搞“一言堂”、“想当然”。要避免“好心办坏事”和“拍脑门决策、拍大腿后悔、拍屁股走人”的情况发生。
顺应自然才是最好的保护
▌ 周长军
江苏省射阳县环保局
对于一些生态脆弱或已经遭到一定破坏的自然保护区,应当不开放或少开放,让生态环境自然生长、自然修复。
欧美黑杨被清理、风机被拆除,主要原因是两个项目在建设之前,没有统筹考虑自然保护区生态的整体性和系统性。在运行过程中,破坏了鱼类繁育场和鸟类栖息地,导致保护区原有的生态功能被降低、环境被破坏,可谓弊大于利。
类似的事例在我们的生活中大量存在。比如一些地方为了城市绿化,不问时令,不考虑树木的生长习性,突击搞“万颗大树进城市”、“打造城市一片绿”等绿化工程,其结果是死的多、活的少,劳民伤财。
目前我国的环境法律法规对工业项目建设的环保要求比较完善,对自然资源开发利用项目的规定也比较具体,但对一些生态建设的项目,还处于扶持阶段。鼓励的多、要求的少。如何避免类似的事例不再发生,笔者建议,今后应做好以下工作。
一是生态措施不能“一刀切”。全国绿化劳动模范获得者乔建平通过多年的植树造林,得出的观点是:在我国南方和北方不能用同一个政策,南方气候湿润,树木容易存活;北方常年干旱,不利于树木的生长。应实行不同的政策。种树本身没有错,但要种对地方,这才是践行生态文明的真谛。因此,各地在落实生态措施上要结合本地实际情况,不搞“一刀切”,因地制宜抓生态建设。
二是专项规划要建立后评价制度。我国的环评法对农业、林业、能源、旅游等专项规划做出要进行环境影响评价要求的规定,但对环境影响评价进行后评价没有做出规定。笔者建议,任何开发利用活动,在综合考虑区域经济建设、资源利用与环境保护的关系,协调好区域环境功能与发展目标的同时,还需建立一种环境影响效果评价制度来进行监督、检测和评价,及时纠正失误。要根据情况的变化采取新的预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,即“规划正常运行期间→后评价→纠正失误、提出新环保预防措施→批准”,以提高环境管理和决策水平、消除环境影响,实现人类经济活动与环境保护的协调发展。
三是顺应自然才是最好的保护。我国的自然保护区都已经划入当地的生态红线,因此,各地对原有的城市发展、开发利用等计划与生态红线相冲突、矛盾的,要及时调整、修订到位,确保符合生态红线管控要求。对于一些生态脆弱或已经遭到一定破坏的自然保护区,应当不开放或少开放,让生态环境自然生长、自然修复。